Julkisella sektorilla hyödynnetään tunnetusti runsaasti määräaikaisia virkasuhteita. Usein tätä perustellaan julkisen sektorin toiminnalla; terveyden- ja sairaanhoito, opetus, kasvatus sekä muut lakisääteiset palvelut tarvitsevat aina työntekijänsä. Tällöin esimerkiksi sijaisuuksia hyödynnetään säännöllisesti loma-aikoina, sairaustapauksissa tai työntekijöiden muiden vapaiden aikana. Tämän lisäksi julkisella sektorilla esiin nousevat usein kysymykset myös ulkopuolisen rahoituksen vaikutuksesta työsuhteiden pituuteen sekä luonteeseen. Seuraavassa tarkastellaan määräaikaisten työsuhteiden käytön edellytyksiä julkisella sektorilla, tässä tapauksessa kuntasektorilla. Tarkoitus on keskittyä lähinnä määräaikaisten virkasuhteiden ketjuttamisten arviointiin. Tarkastelussa ovat erityisesti sijaisuusperusteella solmitut peräkkäiset määräaikaiset virkasuhteet.
Laki kunnallisesta viranhaltijasta ja työsuhteen kesto (2.3 §)
Viranhaltija otetaan virkasuhteeseen toistaiseksi tai määräajaksi.
Viranhaltija voidaan ottaa määräajaksi vain viranhaltijan omasta pyynnöstä tai jos määräajaksi ottamisesta on erikseen säädetty taikka tehtävän luonne, sijaisuus, avoinna olevaan virkasuhteeseen kuuluvien tehtävien hoidon järjestäminen tai muu näihin rinnastettava kunnan toimintaan liittyvä määräaikaista virkasuhdetta edellyttävä seikka sitä vaatii.
Viranhaltijalla, joka on ilman 2 momentin mukaista perustetta otettu määräajaksi tai joka on ilman perusteltua syytä toistuvasti otettu peräkkäin määräajaksi, on oikeus saada virkasuhteen päättyessä vähintään kuuden ja enintään 24 kuukauden palkkaa vastaava korvaus. Korvausvaatimus on esitettävä kuuden kuukauden kuluessa virkasuhteen päättymisestä.
Itse säädöstekstissä toistaiseksi voimassa olevat sekä määräaikaiset virkasuhteet on asetettu toistensa vertaiseksi ja rinnakkaisiksi. Toisaalta seuraavassa momentissa määräaikaisuuden edellytyksiä täsmennetään ilmaisemalla luettelo määräaikaisen virkasuhteen sallivista perusteista. Näiksi perusteiksi on mainittu tehtävän luonne, sijaisuus, avoinna olevaan virkasuhteeseen kuuluvien tehtävien hoidon järjestäminen tai muu näihin rinnastettava kunnan toimintaan liittyvä määräaikaista virkasuhdetta edellyttävä seikka. Tämän lisäksi on mahdollista, että virka on erikseen säädetty määräaikaiseksi. Hallituksen esityksessä laiksi kunnallisesta viranhaltijasta ja laiksi kuntalain muuttamisesta (HE 196/2002 vp) todetaan, että kyseisellä luettelolla on tarkoitus korostaa periaatetta, jonka mukaisesti viranhaltija otetaan virkasuhteeseen toistaiseksi. Hallituksen esityksessä todetaan edelleen, että vain niissä tapauksissa, joissa on olemassa laissa tai asetuksessa erikseen säädetty peruste, viranhaltija voitaisiin ottaa määräajaksi.
Tämän perusteella on mahdollista ajatella, että määräaikaista virkasuhdetta koskeva sääntely KVhL:ssä on työsopimuslakia kasuistisempaa. Tällä voi ajatella olevan hyvät ja huonot puolensa. Yhtäältä eksplisiittinen sääntely pyrkii kattamaan kaikki ne potentiaalisesti tulevaisuudessa aktualisoituvat sovellutustilanteet sekä luomaan selkeät perusteet määräaikaisten virkasuhteiden sallittavuuden arvioinnille. Tällöin lainsoveltajan harkintamarginaali on kapeampi. Toisaalta tarkkarajaisen sääntelyn kyky vastata työelämässä tapahtuviin muutoksiin on kankeampaa. Tämän lisäksi on mahdollista todeta opportunistisen laintulkinnan vaara. Hallituksen esityksessä otetaan kuitenkin edellä mainittu huomioon toteamalla, ettei säännös olisi kuitenkaan tyhjentävä, vaan määräaikaisuus voisi perustua muuhunkin kuin säännöksessä nimenomaan mainittuun perusteeseen, mikäli kyse on määrätyn työn tai työkokonaisuuden tekemisestä. Tämä ohjaa lopulta harkinnan yleisempiin harkintakriteereihin – ainakin osaksi.
Edellisen perusteella on mahdollista todeta, että määräaikaisuuden on perustuttava lopulta määrätyn työn tai työkokonaisuuden tekemiseen. Tämä liittää itseensä tärkeän arviointikriteerin, joka ilmenee ”työn pysyvyytenä”. Mikäli työn katsotaan olevan pysyvää, on viranhaltija otettava toistaiseksi voimassa olevaan palvelussuhteeseen. Tämä ohjaa edelleen tarkastelemaan näiden kahden periaatteen (yksittäisen perusteen sekä työn pysyvyyden kriteerin) välistä suhdetta. On siten mahdollista tarkastella, ohjaako määräaikaisen virkasuhteen arviointia ensisijaisesti yksittäisen perusteen täyttyminen vai kysymys työvoimantarpeen pysyvyydestä. Tämä on edelleen yhteydessä kysymykseen määräaikaisten virkasuhteiden ketjuttamisesta, josta ei ole olemassa omaa momenttiaan KVhL 2.3 §:ssa.
Virka- ja työsuhteiden ketjuttaminen
Vaikka KVhL:n ja TSL:n sääntelyn välillä on esitysteknisiä eroavaisuuksia, eivät nämä eroavaisuudet välttämättä ulotu lakien soveltamiseen. Täten tarkasteltaessa määräaikaisia virkasuhteita on mahdollista viitata tulkintakäytännön osalta myös työsopimuslakia koskeviin ratkaisuihin. Toki erityisesti virkasuhteiden ketjuttamista arvioitaessa on huomioitava, että TSL 1.3.3 §:ään sisältyy oma momenttinsa ketjutustilanteiden sallittavuuden arvioinnille, kun taas KVhL 2.3 §:ssä ei ketjuttamistilanteita säännellä erikseen. Molemmissa tapauksissa on kuitenkin lähtökohtana se, ettei määräaikaisia työsuhteita ole mahdollista solmia, mikäli työvoiman tarve on pysyvää.
Hallituksen esityksessä laiksi kunnallisesta viranhaltijasta ja laiksi kuntalain muuttamisesta on esitetty virkasuhteiden ketjuttamiseen liittyen muutamia näkökulmia. Ensinnäkin hallituksen esityksessä on mainittu, että perättäiset sijaisuudet eivät lähtökohtaisesti indikoi työvoiman tarpeen pysyvyyttä. Tätä tarkennetaan kuitenkin toteamalla, että mikäli työnantajalla on kuitenkin samanlaisissa töissä pysyvä viransijaisuustarve, työnantajan pitäisi perustaa riittävästi virkoja, joilla katetaan myös tämä pysyvä sijaisuustarve. Voidaan mainita, että kyseinen toteama on pitkälti yhteneväinen hallituksen esitykseen työsopimuslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 157/2000 vp) verrattuna. Näin on todettu edelleen TSL 1.3.3 §:ää koskevassa hallituksen esityksessä (HE 239/2010 vp, s. 4):
Määräaikaisten sopimusten toistaminen samojen osapuolten kesken ei olisi kiellettyä esimerkiksi silloin, kun työnantaja tarjoaa määräaikaisesti palkatulle sijaiselle uutta määräaikaista sijaisuutta.
Esitysteknisistä eroavaisuuksista huolimatta sijaisuusperusteella solmittuja ketjutuksia arvioidaan samoin kriteerein sekä työsopimuslain että KVhL:n osalta. Tämän perusteella on mielenkiintoista tarkastella, miltä KKO:n syksyllä 2015 antamat sijaisuuksien ketjuttamista koskevat ratkaisut näyttäytyvät KVhL:n näkökulmasta.
KKO 2015:64: J oli työskennellyt 18.8.2005 – 19.9.2010 ensin Kuusankosken ja sitten yhdistyneen uuden Kouvolan kaupungin palveluksessa lähes yhtäjaksoisesti yhteensä 22 määräaikaisessa työsuhteessa ruokapalvelutyöntekijänä samassa toimipisteessä. Ensimmäistä, työllistämistuella tehtyä työjaksoa ja kahta viimeistä, kuntaliitokseen liittyneen toimintatapatarkastuksen keskeneräisyydellä perusteltua määräaikaista työsopimusta lukuun ottamatta kaikkien määräaikaisten työsopimusten perusteeksi oli ilmoitettu nimetyn henkilön sijaisuus.
Korkeimman oikeuden tuomiosta ilmenevillä perusteilla katsottiin, ettei Kouvolan kaupungilla ollut työsopimuslain 1 luvun 3 §:n 2 momentissa (55/2001) tarkoitettua perusteltua syytä solmia työsopimuksia J:n kanssa määräaikaisina.
Kyseisessä tapauksessa oli sovellettu vielä TSL 1.3.2 §:ää, johon sisältyi perättäisten määräaikaisten työsuhteiden solmimista koskeva säännös. Kuten mainittu, sijaisuuksia on perinteisesti pidetty lähtökohtaisesti perusteltuna syynä määräaikaisten työsopimusten solmimiseen. Tässä tapauksessa sijaisuutta ei katsottu kuitenkaan perusteeksi perättäisten määräaikaisten työsuhteiden solmimiselle, sillä työvoiman tarpeen katsottiin olevan pysyvä. Tämän olettaman tuottivat työntekijän työtehtävien samankaltaisuus, määräaikaisten työsopimusten kesto, niiden lukumäärä, niistä muodostunut kokonaisuus sekä se, että työntekijä oli hoitanut useiden eri henkilöiden sijaisuuksia.
Ratkaisussa 2015:65 oli kyse sijaisuusperusteella solmittujen työsuhteiden sallittavuudesta
M oli työskennellyt 1.6.1995 – 8.1.2012 kuntayhtymän palveluksessa lähes yhtäjaksoisesti 64 määräaikaisessa työsuhteessa ravintotyöntekijänä. Määräaikaisten työsopimusten perusteeksi oli ilmoitettu sijaisuus. Työnantaja oli vuonna 1999 asettanut tehtävän hoitamiseen muodolliset pätevyysedellytykset, joita M ei ollut täyttänyt. M ei ollut työnantajan kehotuksista huolimatta suorittanut loppuun työnantajan tarjoamaa oppisopimuskoulutusta, jonka kautta hän olisi saanut tehtävään muodollisen pätevyyden.
Korkeimman oikeuden tuomiosta ilmenevillä perusteilla katsottiin, ettei kuntayhtymällä ollut työsopimuslaissa tarkoitettua perusteltua syytä solmia työsopimuksia M:n kanssa määräaikaisina.
Työnantajan työvoiman tarpeen pysyvyydestä kertoi tässä tapauksessa se, että työntekijän työtehtävät olivat olleet samankaltaisia, määräaikaisia työsuhteita oli solmittu lähes 17 vuoden aikana yhteensä 64 kertaa sekä se, että henkilö oli hoitanut useiden työntekijöiden sijaisuuksia. Tässäkin tapauksessa edellä mainittujen kriteerien kautta tulkittu pysyvän työvoiman tarpeen tilanne ohitti yksittäisen sijaisuusperusteen merkityksen määräaikaisen työsuhteen sallittavuutta tulkittaessa.
Julkisella sektorilla sijaisuudet ovat yleisiä. Työvoimaa on oltava jatkuvasti riittävästi esimerkiksi lakisääteisten palveluiden turvaamiseksi. Tällöin työvoiman tarve on tietyssä mielessä aina ”pysyvä”. Mahdollista olisi pohtia, missä määrin työsopimuslain nojalla annettuja uusia tuomioita olisi mahdollista hyödyntää virkasuhteiden ketjutuksia arvioitaessa. On kuitenkin huomioitava, että ketjutuksia koskeva sääntely ei ole yhteneväistä, sillä TSL 1.3.3 §:n säätämisen jälkeen määräaikaisten työsuhteiden ketjuttamisten edellytyksiä on tarkennettu. Olisiko siis nyttemmin todettava, että edellytykset määräaikaisten virkasuhteiden ketjuttamisiin on asetettu määräaikaisissa virkasuhteissa matalammalle kuin määräaikaisissa työsuhteissa, joissa määräaikaisten työsuhteiden ketjutusta arvioidaan työsuhteiden lukumäärän, keston sekä niistä muodostuvan kokonaisuuden näkökulmasta?
Kuten mainittu, hallituksen esityksessä laiksi kunnallisesta viranhaltijasta ja laiksi kuntalain muuttamisesta todetaan, että kielletystä peräkkäisten määräaikaisten virkasuhteiden käytöstä ei sinänsä ole kysymys esimerkiksi silloin, kun kysymys on peräkkäisistä sijaisuuksista. Lain esitöissä todetaan edelleen, että myös organisaatiossa vireillä olevat muutokset, jotka voivat merkitä henkilöstön tarpeen uudelleenarviointia ja joiden suunnittelemisesta, valmistelemisesta tai toteuttamisesta on yleensä jo päätetty, voivat olla peruste nimittää viranhaltija määräajaksi avoinna olevaan virkasuhteeseen. Lisäksi todetaan, että työn luonne voi oikeuttaa määräaikaisen virkasuhteen solmimiseen. Lain esitöissä ei kuitenkaan tarkemmin tarkenneta perättäisten määräaikaisten virkasuhteiden solmimisen edellytyksiä. Säädöstekstissä ei myöskään tarkenneta sitä oikeustilaa, jossa virkasuhteiden ketjuttaminen olisi lainvastaista. Mahdollista on kuitenkin todeta, että EU:n määräaikaista työtä koskeva direktiivi asettaa minimistandardit myös määräaikaisten virkasuhteiden ketjutukselle; direktiivissä ei suljeta määräaikaisia virkasuhteita sovelluspiirin ulkopuolelle. Toisaalta direktiivin tarjoama suoja esimerkiksi sijaisuuksien ketjutustilanteissa ei ole kovinkaan korkea.
Määräaikaisten virkasuhteiden ketjuttamiselle ei siten aseteta säädöstekstissä tai sen tulkintamateriaalissa tarkkaa sisältöä. KVhL:ssa painopiste on yksittäisen määräaikaisen virkasuhteen perusteiden asettamisessa. Tämä saattaa heijastua määräaikaista virkasuhdetta koskeviin sovellutustilanteisiin. Toisaalta lain esitöissä todetaan, että määräaikaisuuden perusteiden sääntely liittyy osaltaan virkasuhteiden päättymiseen ja viranhaltijan oikeusturvan varmistamiseen. Edelleen lain esitöissä on todettu, että määräaikaisuuden perusteista olisi säädettävä mahdollisimman selkeästi, jotta torjutaan mahdollisuus kiertää palvelussuhdeturvaa koskevia säännöksiä virkasuhteen kestoaikaa koskevalla valinnalla. Näyttäisi siten siltä, että määräaikaisia virkasuhteita koskevan sääntelyn taustalla vaikuttaa vahvasti työntekijän suojelun periaate. Koska ketjuttamistilanteista ei ole kuitenkaan KVhL:ssa tarkkaa sääntelyä, voidaan pohtia, olisiko nykyistä TSL 1.3.3 §:n tulkintakäytäntöä mahdollista soveltaa myös tarkasteltaessa KVhL:n perusteella määräytyviä määräaikaisia virkasuhteita? Kysymys on sinänsä merkittävä, sillä julkisella sektorilla esimerkiksi sijaisuuksien perusteella tapahtuvat ketjutustilanteet ovat yleisiä. Mikäli todettaisiin, että TSL:a koskeva nykyinen tulkintakäytäntö olisi rinnastettavissa myös määräaikaisiin virkasuhteisiin, asetettaisiin edellytykset määräaikaisten virkasuhteiden ketjuttamisille korkealle.
Sitoutumalla tarkastelussa tuomarinideologiaan sekä omaksumalla siihen liittyvä muodollinen oikeuslähdeoppi vaikuttaisi nykyisen TSL 1.3.3 §:n sääntelyn rinnastaminen määräaikaisiin virkasuhteisiin arveluttavalta. Toisaalta edellä esitellyissä KKO:n ratkaisuissa on arvioitu myös aiempaa oikeustilaa, jonka osalta kriteerit määräaikaisten työsuhteiden ketjuttamisille on asetettu korkealle. Voidaan kuitenkin huomata myös yhtäläisiä lähtökohtia; sekä TSL:n että KVhL:n määräaikaista työ-/virkasuhdetta koskevaa sääntelyä ohjaa työntekijän suojelun periaate, joka työelämän yleisenä oikeusperiaatteena ohjaa tulkintatilanteita koskevaa harkintaa. Mikäli siis KKO tekee työntekijän suojaa turvaavan tulkintaratkaisun, voisi se siis mahdollisesti olla rinnastettavissa myös virkasuhteisiin. Toisaalta olisi kuitenkin huomioitava sääntelyn eroavaisuudet. Kunnallisia virkasuhteita ohjaava sääntely perustuu tarkemmalle sääntelylle (yksittäisten perusteiden täyttymisen arviointi), kun taas määräaikaisia työsuhteita koskeva sääntely nojautuu harkinnanvaraisemmille kriteereille, joita erityisesti pysyvän/tilapäisen työvoiman tarpeen edellytysten arviointi edustaa. Voiko KVhL:a tulkitseva lainsoveltaja astua säädöstekstin ulkopuolelle tässä mielessä?
On mahdollista esittää väittämä siitä, että yleisluontoisempi sääntely työoikeudessa saattaa kiristää normin tulkintaa. Näin voidaan todeta ainakin siinä tilanteessa, jossa lain tulkintamateriaali ei suoraan ohjaa tarkasti lainsoveltajan harkintaa (suhteessa työntekijän tai työnantajan intresseihin). Tällöin tulkinnan ensisijaiseksi harkintakriteeriksi saatetaan nostaa työntekijän suojelun periaate. Tällä on yleensä tulkintaa supistava vaikutus. Toisaalta tarkasteltaessa KVhL:n normiformulaatiota voidaan todeta, että normin sääntelyssä nojaudutaan yksittäisiin perusteisiin, jotka säädöksessä luetteloidaan. Sääntely ohjaa tuomarin harkintaa tiukemmin, jolloin esimerkiksi lain muulle tulkintamateriaalille ei jää niin paljon sijaa. Oikeuskirjallisuudessa on esimerkiksi todettu, että ”kunta voi vapaasti palkata henkilön sijaiseksi määräajaksi”. Jos siten ajateltaisiin, että jokaista määräaikaista virkasuhdetta arvioitaisiin yksittäisen perusteen näkökulmasta, olisiko vaarana, että määräaikaisten virkasuhteiden ketjua ei enää arvioitaisikaan kokonaisuutena? Toisaalta pykälässä todetaan, että viranhaltijalla, joka on ilman perusteltua syytä toistuvasti otettu peräkkäin määräajaksi, on oikeus saada työsuhteen päättyessä korvausta. Koskeeko perusteltu syy siten itse työsuhteiden kokonaisuutta? Mikäli momentilla halutaan olevan merkityksensä, olisi omaksuttava jälkimmäinen tulkintalinja. Oikeuskirjallisuudessa on edelleen todettu, että tulkinnassa olisi lähdettävä siitä, että viranhaltijalain mukaan jokaiselle erillisille virkasuhteelle on oltava laissa säädetty määräaikaisuuden peruste ja tämän lisäksi ketjutuksen perustetta on arvioitava myös sääntelyn tavoitteen näkökulmasta eli huomio on kiinnitettävä säännösten kiertämisen estämiseen.
Tästä huolimatta on luultavaa, että työsopimuslakiin perustuva määräaikaista työsuhdetta koskeva tulkinta varsinkin määräaikaisten työsuhteiden ketjutustilanteissa on tiukempaa ainakin viimeisimmän oikeuskäytännön perusteella kuin KVhL:iin perustuva sääntely. Koska näyttäisi siltä, että TSL:n normiformulaatio ohjaa nyttemmin harkinnan yleisempiin, harkintaa lopulta supistaviin arviointikriteereihin, ei KVhL:n yksittäisiin perusteisiin nojautuva säädösratkaisu mahdollista lain tarkoitus-/tavoitepäämäärien huomioimista samassa laajuudessa. Vaikka työ- ja virkamiesoikeudella on tässä mielessä yhtenevät päämäärät sekä lukuisia yhtymäkohtia, on kuitenkin säädösteksti tuomarinideologian ensisijaisena lähteenä. Täten normiratkaisu heijastuu myös laintulkintatilanteisiin. Todennäköistä siis on, ettei KVhL suojaa työntekijää perättäisten määräaikaisten virkasuhteiden ketjutustilanteissa yhtä tehokkaasti kuin TSL. Täten esimerkiksi sijaisuuksiin perustuvia ketjutustilanteita saatetaan arvioida KVhL:n kautta väljemmin, sillä tätä tulkintaa ei myöskään määräaikaisten virkasuhteiden arvioinnin perälautana toimiva EU:n määräaikaista työtä koskea direktiivi kovinkaan korkealle ohjaa.
Anni Honka, VT, OTM
